大阪高等裁判所 昭和５５年（行コ）５号 判決 1981年2月03日
控訴人
白藤義治郎
外四九名
右訴訟代理人
小沢秀造
外五名
被控訴人
加古川市
右代表者市長
中田敬次
右訴訟代理人
川本権祐
右指定代理人
野村昇
外四名
主文
本件控訴を棄却する。
控訴費用は、控訴人らの負担とする。
事実
控訴人ら代理人は、「原判決を取消す。本件を神戸地方裁判所に差し戻す。訴訟費用は、被控訴人の負担とする。」との判決を求め、被控訴人代理人は、主文同旨の判決を求めた。
当事者双方の事実上・法律上の主張は、次に付加するほか、原判決事実摘示の控訴人ら関係部分のとおりであるからこれを引用する（ただし、原判決七枚目裏八行目の「同六日」を「同月六日」と訂正する）。
（控訴人らの主張）
一 原判決は、「土地区画整理事業計画が抗告訴訟の対象となるかどうかの問題についての当裁判所の判断は、昭和四一年二月二三日最高裁判決とその基礎を同じくするものである」とし、本件訴えを却下したが、それは現在における事業計画の法的位置づけ、具体的な権利侵害などの問題を回避した不当な判決である。右の最高裁判決（以下、「最判」と略称する）のあと、土地区画整理法の上位法である都市計画法は、昭和四三年新法として、内容、体裁とも一変したし、本件事業計画と最判の審理対象となつた事業計画とは、時の流れのなかで、事案が著しく相違しているのであつて、最判及びこれに従う原判決は、次の諸点から不当というべきである。
(一) 近時行政の肥大化は顕著であり、とりわけ計画行政の増大はめざましく、その中でかつて予想もしなかつたような場面での行政権力と国民の人権との衝突が多発している。行政計画のような「従来の意味では法規とも行政処分ともいいきれない第三の範疇の行為」について、行政行為の性質、効果のみに着目したかつての行政処分理論を機械的にあてはめるだけでは正しい行政処分についての解釈とは言い難い。取消訴訟制度の目的、性質、司法裁判による国民の権利保障原理を十分考慮しなければならないのであつて、計画行政に対する司法的チェックの必要性がかつてなく増大している今日において、行政計画であるからとして安易にもその司法審査を回避することは、取消訴訟制度の趣旨を没却し、司法裁判による国民の権利保障原理に反するものであつて、到底許されないものである。
訴訟要件としての「訴えの利益」を判断する基準としては、権利救済説の段階から利益救済説の段階に到達しており、具体的権利でなくとも、法律上保護に値する利益が存在する場合は出訴を肯定するというのが今日の通説判例であつて、最高裁判決においても、訴の利益を拡大するのが近時の傾向である。このような「訴えの利益」を拡大する近時の傾向に即して考えるならば、同じく訴訟要件である「行政処分性」についても国民の当該処分によつて受ける不利益に着目して判断されなければならない。最判及び原判決は、「権利、義務の変動」及び「権利制限」のみにとらわれており、「訴えの利益」における判断とあまりにも権衡を失つており、「行政処分性」を拡大する方向で適切な判断がなされるべきである。
(二) 最判及び原判決は、土地区画整理事業の一般的処分性及び段階処分性を理由にして、その行政処分性を否定するが、次のとおり、いずれの理由も行政処分性を否定する論拠たりえない。
1 一般処分性につき。
本件事業計画決定は、直接個人に向けられた具体的処分ではないが、かといつて法規ではなく、また純然たる一般処分ともいいえない。むしろ一般処分と個別処分の中間に位置するものと言うべきである。ともかく本件決定は伝統的意義における行政行為の概念にそのままあてはまらない特殊の行政の行為形式である。そしてこのような特殊の行政形式である本件決定に対して抗告訴訟を提起できるかどうかは、実体法上の行政行為概念にとらわれることなく、抗告訴訟制度の趣旨、目的に照らして考察する必要がある。法が原則として行政行為に対してのみ抗告訴訟を提起しうるとしている所以は、決して当該行為が一般的か個別的かの区別にあるのではなく、その行為の権利侵害の可能性が抽象的か具体的かの区別にある。行政行為により国民の具体的権利侵害の効果が生ずるが故に、これに対して抗告訴訟なる救済の道を保障しているのであるから、抗告訴訟制度の趣旨からして、本件決定が一般的性質をもつ行為であるとしても、国民の具体的権利侵害の効果を生ぜしめる具体的処分である以上、抗告訴訟の提起を否認するいわれはなく、行為の一般的性質を理由として出訴を否認することは、憲法三二条に定める国民の裁判を受ける権利を不当に侵害するものである。
行訴法三条二項は、取消訴訟の対象を「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為」として、取消訴訟の対象が必ずしも狭義の行政処分に限られない旨明示している。従つて本件決定は、伝統的意味における行政行為の概念が含まれないとしても、なお同法にいう「公権力の行使にあたる行為」であることは明らかであるから、これに対して抗告訴訟を提起できると解するのが正当である。
なお事業計画の公告後に生ずる各種の権利制限につき、最判は、計画自体の効果ではなく、法律に基く附随的効果にすぎないというが、その見解は不当であつて、むしろ右権利制限は計画自体から生ずる直接の効果とするのが正当であり、この意味においても、本件決定は、単なる抽象的行為ではなく、具体的行為であるといわなければならない。
2 段階的処分性につき。
行政処分が一連の段階的手続を経てなされる場合に、当該行為が前段階的行為であることだけで、その行政処分性が否定されることはない。最判は、「一連の手続を経て行われる行政作用について、どの段階で、これに対する訴えの提起を認めるべきかは、立法政策の問題」であり、「一連の手続のあらゆる段階で訴えの提起を認めなければ、裁判を受ける権利を奪うことになるものとはいえない」というが、このように、単なる立法政策の問題に矮小化してしまうことは許されない。一連の手続を経て完結する行政作用を組成する各個の行為が独立の行政行為としての意義をもちえない場合には、訴えの提起を否認してよいであらママうが、各個の行為が行政行為の名に値し、具体的に国民の法律上の利益を侵害する場合に、なお訴えの提起を否認することは、憲法で保障された国民の裁判を受ける権利を奪うものであると言わなければならない。
更に、最判は、「土地区画整理事業の施行に対する障害を排除するため、当該行政庁が当該土地の所有者等に対し、原状回復を命じ、又は当該建築物等の移転若しくは除却を命じた場合において、それらの違法を主張する者は、その取消（又は無効確認）を訴求することができ、また、当該行政庁が換地計画の実施の一環として、仮換地の指定又は換地処分を行つた場合において、その違法を主張する者は、これらの具体的処分の取消（又は無効確認）を訴求することができる。これらの救済手段によつて、具体的な権利侵害に対する救済の目的は十分に達成することができるのである。」という。しかし後続処分を争う際に、どこまで事業計画全体の違法を主張できるかに疑問があるばかりか、仮に事業計画全体の違法性が認められたとしても、既にその段階では事業は進行してしまつており、復原困難であるとして事情判決が下される恐れ充分である。仮にそうならないとしても、「若し最初の段階における事業計画が違法であるにもかかわらず、被害者をしてその後の仮換地の指定又は換地処分のあるまで、拱手黙視せしめることは、不当に出訴権を制限するものであるばかりではなく、爾後の行為は無駄な手続を積み重ねる結果となり、手続の完成の段階における仮換地指定、換地処分に対する訴訟において、始めて事業計画が違法として、無効とされ、または取消されるとすれば、却つて混乱を増大する結果となる。」（最判における少数意見）のである。
元来土地区画整理法一二七条の旧規定は、同法に基く処分に対して訴願の途を開いていた。右規定はその後改正され、行政上の不服を許さないことになつたけれども、これは行訴法が訴願前置主義を撤廃したこととの関連によるものであつて、決して行政訴訟を禁止する趣旨のものではなく、むしろ旧規定で訴願の途を開いていたことからすれば、本件決定に対しては何らかの不服申立の途を認めるのが相当であり、行政上の不服申立が閉された今日においては、行政訴訟による不服申立が認められるべきである。
事業計画が決定されると、法定の除外理由のない限りそのまま実施され、爾後の手続は機械的に進められる公算がきわめて大であつて、区画整理がそのように進められてしまつた段階で始めて仮換地指定又は換地処分を争いうるとしても、実際上違法な事業計画によつて権利を侵害される者を救済することはできないのである。それゆえ、本件決定については行政処分性が認められなければならない。
(三) 本件事業計画と最判における事業計画との相違性
最判の審理の対象となつた土地区画整理事業計画と本件事業計画とは、全く異質のものであるから、本件事業計画の違法性の有無の審理に関し、事案の異なる最判の論旨をそのままあてはめることは許されず、本件は最判の射程距離外にある。
まず最判の事業計画の性格は、終戦直後、焼け跡にバラックが無秩序に建てられ、防災、防疫の必要上最低限の措置を講ずることを目的として立案された戦災復興計画であり、しかも国家主権、国防重視の観点を基本理念とする旧都市計画法（大正八年制定）にもとづいた都市計画である。そして最判の事業計画についての提訴は、計画決定、公告時から十数年を経過し、昭和三五年の変更計画の三分の一以上工事が進捗している段階であつて、その提訴理由に照らし、判決により計画が取消された場合、原状回復がなされると十数年にわたり積重ねられた既成事実がくつがえされ、著しい損害を被る計画施行地区の住民が多数存在し、裁判所としても、審理に当り右計画の違法性のみならず、それら住民の権利、利益も十分考慮する必要があり、提訴者の訴えた建築制限等の権利制限による損害との比較衡量をしても、原状回復による損害がきわめて重大であると考えざるをえない事情があつた。
一方、本件事業計画は、新憲法のもとに「健康で文化的な都市生活及び機能的な都市活動を確保すること」を基本理念とする改正都市計画法のもとでの計画であり、しかも高度成長以後の社会、経済構造が根本的に変革され、都市住民の要求の内容、質も変化し、都市のあり方が大気汚染、騒音、振動などの住民の健康、生命に直接影響を与える要因を生み出す昭和五〇年代の計画である。そうであるから本件計画は最判の計画のように緊急かつ必ず行わなければならないといつた性質のものではなく、十分時間をかけ、右に指摘の事項を十分考慮し、かつ住民の合意を得られるものでなければならない。最判の事案と異なり、本件提訴は、控訴人らにおいて、事業計画にもとづき事業が進められること自体に不服があり、事業計画の公告に伴なう不利益と共に、事業の進行に伴なう回復不可能な不利益も重大な問題点であるが、提訴は、本件計画の決定時点で、いまだ既成事実が積み重ねられていない段階であるから、計画対象地区の住民には、本件計画の取消により、権利、利益をそこなわれるものは皆無であり、計画決定により制限された権利回復が早期にはかられるのである。施行者たる被控訴人にとつても無駄な工事による損害を未然に防止することができ、税金の無駄使いにならず、当事者双方の利益に適合する。逆に本件出訴が遅れるほど、計画取消と既成事実の間の矛盾は増大し、地区住民の利害対立も増大して、権利者、施行者に及ぼす損害と混乱はますます大きくなること必定である。
このように最判の事業計画と本件事業計画とは、その内容、性格、基本理念、問題点、工事の進捗状況等ことごとく相違しており、住民の権利、利益に対する影響にも相違がある。その実体を全く異にする事案に対して示された最判の論旨を機械的に本件にあてはめることは許されず、原判決は失当である。
(四) 近時住環境に関する価値観は大きく変化し、右変化に対応して新立法、法の改正が多くなされている。区画整理に代表されるように個々の財産権のみが問題になるのではなく、計画そのものが多数の住民に影響を与える場合、きりはなされた個々人の事後的審査では、個々人の救済をはかれない事態が生ずる。土地区画整理法の上位法である昭和四三年改正の都市計画法の基本理念は旧法のそれとは全く異なるのであつて、新法的発想によれば、土地区画整理事業は、財産権の侵害を伴うのみならず、周囲の環境を一変させるのであるから、同事業に対する裁判は認められ、実効性あるように対応しなければならない。
また原判決は、計画の公告によつて控訴人らの被る権利制限を法律が特に付与した公告に伴う附随的効果として片づけているが、権利制限の是非そのものが検討されるべきであつて、このような判断は、法律適用の基礎となる事実と全く遊離し、国民の権利救済という司法に課せられた責務とかけはなれ、行政の高権的運用の無批判な追随者になり下つていると評されてもやむをえない。
二 原判決は憲法三二条に違反している。
憲法三二条は「何人も裁判所において裁判を受ける権利を奪われない。」と規定している。そして同条の「裁判所において裁判を受ける権利」は行政事件においても保障されているが、近時、一方で行政の肥大化が顕著化しているにもかかわらず、他方で司法の謙抑論が蔓延しており、行政事件についての国民の「裁判を受ける権利」は危殆に瀕している。すなわち、近時行政は肥大化して国民生活の隅々にまで介入し、広範囲かつ多方面にわたつて国民の基本的人権と対立する事態を招き、行政国家と呼ばれたり、計画の支配が法の支配にとつて代わると言われる事態が現出している。しかるに司法は行政の広範な自由裁量を認め、或いは行政庁の行為の処分性を限定解釈して、その結果自らの活動領域を殊更に狭め、行政庁の行為によつて被つた国民の人権侵害を放置し、憲法に課せられた基本的人権擁護の使命を放棄しようとしている。民事訴訟ではあまりみられない却下判決が行政訴訟でかくも多いのはこれを物語るものであり、実体審理に入つて十分な審理を尽したうえで違法なしとされるのであればまだしも、殆ど審理らしい審理もしないで門前払いの却下判決を下すことはきわめて慎重であるべきである。何故ならば却下判決はその実体について国民の「裁判を受ける権利」を否定することだからである。原判決は、本件土地区画整理事業計画決定処分によつて生ずる現実的かつ具体的な国民の権利、利益侵害に目をつむるものであるばかりか、後続処分を争う際に事業計画全体の違法を争いうるとしながら、その実、結局は事業計画の違法性を争う途をとざすものであつて、裁判所に課せられた人権保障の責務を放棄し、国民の「裁判を受ける権利」を侵害するものであり、憲法三二条に違反する違憲の判決である。
原判決は、「一連の手続において、あらゆる段階において訴えを認めなければ、国民の裁判を受ける権利を奪うことになるものとはいえない。事業計画の決定ないし公告の段階で訴えの提起が許されないからといつて、土地区画整理事業の施行によつて生じた権利侵害に対する救済手段が一切閉ざされてしまうことはない。」として、本件提訴を許さないことが憲法三二条違反でないと強弁するが、控訴人らは、一連の手続において、あらゆる段階において訴えを認めなければならないと主張しているわけではないし、また救済手段が一切閉ざされてしまわなければ憲法三二条違反にならないというわけのものではないのである。
理由
一当裁判所も控訴人らが本訴で取消を求める本件事業計画の決定は、抗告訴訟の対象となる行政処分には該当せず、本訴は不適法で却下を免れないものと判断するものであるが、その理由は、次に付加するほか、原判決の理由説示と同一であるからこれを引用する。
二控訴人らの当審の主張に鑑み考察するに、
(一) 本件事業計画決定は抗告訴訟の対象となる行政処分に当るとの主張について、
もともと土地区画整理の事業計画は、施行すべき事業の内容を定めているものであつて、それ自体としては、特定個人の権利義務を規制することを内容とするものではない。事業計画には情勢の推移に応じ適切な措置を講ずる必要上、内容自体に相当の弾力性ないし裁量性（計画裁量）が認められるべきものであつて、計画そのものは一般的、抽象的な単なる計画というにとどまり、事業計画の実施として、仮換地指定処分等後続の具体的処分のあつた段階にいたつて始めて具体的な権利関係が確定されてくるものである。従つて事業計画の段階では、それによつて直接具体的に特定個人の権利が侵害されたわけではなく、計画対象地区住民の住環境に対する不利益といつてみても、その抽象的可能性ないし蓋然性があるというにとどまるものであつて、具体的な権利変動は生じていないのであるから、この段階で訴訟事件としてとりあげるに足る争訟の成熟性に欠けるといわなければならない。
もとより事業計画の公告があると、土地の形質変更の禁止、建築制限といつた権利制限が課せられるのであるが、右権利制限は、法律が特に付与した公告に伴う附随的効果にとどまるものと解すべきことは引用の原判決の説示するとおりであつて、事業計画の決定ないし公告そのものの効果として発生する権利制限ではなく、右権利制限に違反した場合などに具体的な行政庁の後続処分を媒介にして始めて具体的に権利義務に影響を及ぼすことになるので、その段階で右行政庁の後続処分を争うことによつて権利保護の目的は一応達せられる。してみると、右権利制限というも、なお一般的抽象的なものにとどまつているものというべく、右権利制限を論拠として本件事業計面の行政処分性をいう控訴人らの主張は採用し難い。
以上要するに、土地区画整理の事業計画決定に対する抗告訴訟の可否について、当裁判所は、原判決と同じく、本件事業計画は単なる青写真にすぎず、これによつて直接具体的に特定個人に対する権利侵害があつたとはいえず、争訟の成熟性を欠き、抗告訴訟の対象となる行政処分に当らないと解するを相当と考える。控訴人らは、原判決の参照する最高裁判決の見解には左袒できず、かつ本件と事案を異にするから従うべき先例として本件にあてはめることはできないと主張するが、土地区画整理事業の計画決定についての右最高裁判決の見解は踏襲すべきものであり、本件事業計画と最高裁判決の審理対象となつた事業計画との間に事案の相違があるにしても、なお本件は右最高裁判決の射程内にあるものというべく、控訴人らの右主張は採用し難い。
(二) 本件の却下判決が憲法三二条に違反するとの主張について、
憲法三二条は、訴訟の当事者が訴訟の目的たる権利関係につき、裁判所の判断を求める法律上の利益を有することを前提として、かかる訴訟につき本案の裁判を受ける権利を保障したものであつて、右の利益の有無にかかわらず、常に本案につき裁判を受ける権利を保障したものではなく、本案の裁判の保障のあるのは訴えの利益がある場合に限るのである（最高裁昭和三五年一二月七日判決、民集一四・一三・二九六四参照）。控訴人らの本件訴えは、本件事業計画決定が抗告訴訟の対象となる行政処分に当らず、結局訴えの利益を欠くことになるので本案の裁判にいたらなかつただけのことであつて、なんら裁判を受ける権利を侵害したことにはならないから右主張は理由がない。
三よつて控訴人らの本件訴えを却下した原判決は相当であつて、本件控訴は理由がないので、これを棄却することとし、控訴費用の負担につき、行政事件訴訟法七条、民事訴訟法九五条、八九条、九三条一項を適用して主文のとおり判決する。
（今富滋 坂詰幸次郎 野村利夫）